农村教育的价值选择应该定位在为城乡共同发展服务上

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《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》从顶层设计的思路出发，明确提出：“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”可见，城乡义务教育一体化政策立足点应在于“乡”，而非“城”，政策的倾向偏重乡村地区学校的发展与进步，但在政策实际执行层面上则过度强化了城镇的辐射和引领作用，将农村城镇化进程刻上乡村教育“城镇化”发展方向的烙印。

“农村教育城镇化有不同途径和方式，一是经济发达地区的农村就地城镇化使农村学校硬件和软件条件得到改善，带来农村教育城镇化；二是取消教学条件很差的农村学校，使适龄少年儿童到城镇学校上学。”“县城与乡村教育一体化的问题形态主要是农村教育的‘过度城镇化’。”乡村学校“过度城镇化”的主要表现为：部分县域内城乡义务教育一体化发展模式中，将大量乡村学校撤并，搬迁或合并到县城附近所谓的“教育园区”。乡村学校的规划建设不纳入地方政府工作计划，经费集中投入城镇学校的扩建、改建项目。结果导致城镇学校“大班化”问题严重，“人满为患”，而乡村学校却是“门可罗雀”。

２１世纪农村教育高峰论坛会议发布的《农村教育布局调整十年评价报告》显示：２０００—２０１０年，在我国农村，平均每一天就要消失６３所小学、３０个教学点、３所初中，几乎每过１小时，就要消失４所乡村学校。虽然转型后的乡村学校经过标准化学校建设，硬件条件得到了充分改善，师资得到了有效扩充以及校舍得以扩建，然而乡村学校城镇化并未有效解决乡村学校办学的困境。乡村学校向城镇聚集并没有遏制生源的减少，生源的减少一方面源自人口增长的自然减速，另一方面又是因为人们对优质教育资源需求的增加，而不是单一的学校外在环境条件的变化；部分转型后的乡村学校出现新的“空巢”现象，教育资源过度浪费；就近入学变得更为严峻，上学路途遥远和安全性问题并存。

如上所述，城镇化进程中加速了乡村学校办学条件和环境的改变，促进乡村学校向城镇学校的社会转型；与此同时，国家的教育政策对乡村中小学布局调整影响至深，乡村学校向城镇集中而引发乡村学校过度“城镇化”。

由此可见，城镇化进程中累积的城乡二元体制矛盾却愈加明显，甚至将城乡义务教育一体化等同于乡村学校城镇化，与城乡资源“合理”分配，城乡义务教育均衡发展及突显乡村学校功能等方面的公平价值诉求渐行渐远。

无论怎样，乡村学校城镇化趋向都不是城乡义务教育一体化政策原本的初衷和产物。城乡义务教育一体化应统筹考虑城乡人口流动、学龄人口变化以及乡村地理环境、交通状况及教育保障条件和学生家庭承受能力等因素，不能简单地将城乡义务教育一体化等同于乡村学校城镇化。

　　在农村学龄人口数量不断减少、流动日益频繁、城镇化持续推进的大背景下，农村教育的发展方向究竟是什么？令人担忧的是，无论在理论上还是实践上，许多人几乎都把农村教育的发展方向定位在“城镇化”上了，有的人甚至把“城乡教育一体化”直接等同于“农村教育城镇化”，甚至提出“小学进镇”、“初中进城”直至“消灭农村教育”的观点。许多县级政府大量撤并乡村学校，在县城周边大搞“教育园区”建设，一些市县甚至在学校布局规划中明确提出对乡村学校“不予重点建设”，资金几乎全部投放到了县城和主要集镇，使县域教育 “过度城镇化”。农村百姓尽管有意见，不愿意撤并乡村学校，但由于缺少市县政府的关怀，导致乡校破败不堪、教育质量低下，因此渐渐地也对乡村学校失去了信心，不得不选择逃离乡校进城陪读，结果导致“城镇学校人满为患”和“乡村学校门可罗雀”并存的现象。反过来，乡村学校的破败又成为市县政府撤并学校的强劲“理由”。

　　如今，中国 农村教育，已经陷入“城挤、乡弱、村空”危局；过去朗朗书声在农村消失，农村越发显得缺乏生气…… 当下“乡校衰败”的事实，说明的正是城市教育与乡村教育之间的不平等状况，这种不平等很大程度上是农村土地产权制度改革滞后、县级政府故意不加强乡村学校建设造成的，这本身就是一个需要解决的问题，用此作理由显然欠妥。此外，即使就世界城市化的“一般规律”来看，也不能完全套用于中国。且不说西方发达国家的城市化在经历了向中心城市聚集之后又出现了向郊区分散的“郊区化”和“逆城市化”（counter- urbanization）趋势，仅就先发工业化国家和后发工业化国家所走的城市化道路来看也是不一样的，中国既要解决城市化问题，还要解决新农村建设问题。而且，随着新科技革命和产业革命的到来、新型生态观光旅游产业的发展，许多产业不必再像过去那样聚集于城市，完全可以向农村聚集与转移，城市与乡村融合的田园城市才是未来发展的方向。

　　希望我们的政府、学校、社会，每一个国人一起来关心农村的教育，关注农民的孩子，提高整个中华民族的素质。农村教育的价值选择应该定位在为城乡共同发展服务上。

农村学校特别是农村小规模学校的学生越少，一些地方政府为减轻财政负担、降低管理成本，就越容易把这些小规模学校予以撤并。客观地讲，有些撤并是符合城镇化发展趋势和自然消亡结果的，是合理的；还有一些撤并是盲目的、过度撤并，并不完全符合当地实际，特别是并不能完全满足人民群众就近就便上学的需求，导致了上学远、上学难、上学成本增加的问题。

要做到合理布局，核心是妥善处理好学生就近上学与接受良好义务教育的关系。“就近入学”是我国义务教育的基本原则之一，既有利于学生身心健康、享受家庭关爱，也有利于减轻家庭经济、时间负担，但是如果就近没有好学校或者就近根本没有学校，学生只好舍近求远。

可见，“就近上学”与“上好学”两个问题必须同时解决，前者主要涉及规划布局问题，后者主要涉及办学质量问题。

要准确把握布局要求，科学制订布局规划，尊重未成年人身心发展规律，最大限度方便学生“就近上学”。县级人民政府要结合本地人口分布、地理特征、交通资源、城镇化进程和学龄人口流动、变化趋势，统筹乡村小规模学校、乡镇寄宿制学校和乡村完全小学布局。

在人口较为集中、生源有保障的村单独或与相邻村联合设置完全小学；地处偏远、生源较少的地方，一般在村设置低年级学段的小规模学校，在乡镇设置寄宿制中心学校，满足本地学生寄宿学习需求。

撤点并校要慎重，要摒弃追求“规模效益”的经济思维和“一刀切”的行政思维，把“促进学生身心发展”的教育思维和“保护学生受教育权利”的法治思维放在首位。

历史和现实都表明，只是就近上学是不够的，与合理布局同样重要甚至更重要的，是就近能够“上好学”。

办好乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校，让农村学生在家门口就可以“上好学”，不仅能满足农村学生就近接受优势公平的义务教育的权利，还能吸引学生从县城学校回流，有效分流县城教育压力。提高两类学校的办学质量，提升这些学校的吸引力，使得当地农民不再舍近求远、花费不菲送孩子去县城读书，可以就近入学享受到与县城一样好的义务教育。

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为教育过度城镇化还债

来源：经济观察报

陈少远/文

开学伊始，就爆发了两件因分流学生而引起争议的事件。一个在湖南耒阳，4100名公办小学高年级学生被分流到一所民办学校，但学费增涨10倍，刚装修完毕的宿舍气味刺鼻，家长群体强烈不满。另一个在安徽涡阳，一所小学的1000名一年级新生被整体搬迁到分校上学，但新校尚未完工，家长同样不满，新生只能被塞进一所高中就读。

两事出于同因：为了完成“消除城镇大班额”的任务。“大班额”是近年中国义务教育的一大痼疾，无论公办还是民办，中国各地城镇的中小学常常是人满为患。例如耒阳，此前班额平均有90人。这不算夸张，有学者调研发现，河南驻马店上蔡县某初中，班额平均一度达到120人，最大时有160人。

班额巨大，教育质量堪忧，也暗藏安全隐患。国务院在2016年下达消解任务，并划出一条时间线：各地“到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额”。

耒阳和涡阳为完成任务，将学生分流，引发了矛盾。未来几年，类似的矛盾可能不断。它们实则显影了中国教育长期积伏的一道欠债——教育的过度城镇化。学龄人口急速向城镇集聚，趋势难逆。

东北师范大学的研究团队提出“教育城镇化率”的概念，用以分析改革开放以来乡童进城读书之潮。一组统计数据显示，1979年中国小学教育的城镇化率仅12.40%，但此后的20年间，乡村小学生到城镇上学的速度以每年约100万左右增长。与2015年中国常住人口56.1%的城镇化率对照，这一年的义务教育城镇化率达到73.8%。

这种生源的“趋城性流动”造成了中国县域内目前普遍存在的一种教育生态：乡村学校萎缩，城镇学校尤其是寄宿学校急遽膨胀，学童寄宿渐趋低龄。它的形成有行政之手的作用，也有百姓用脚投票的因素，两者还经常交互影响。

以耒阳为例，几年前即有学者质疑其盲目扩张，发展超级县城，对乡村抽血，极易形成人口过度集聚市区，公共服务供给严重不足的局面。如今来看，事情确实如此。此外，行政之手还包括，在县城周边兴建“教育园区”，通过“学校进城”让农民进城；兴建寄宿制学校，收取住宿费来缓解财政困难。

最重要的一点，是从新世纪开始在中国跃进的“撤点并校”，本意是为了“优化教育资源配置”而推动的学校布局调整，却成了各地减少教育投入压力的借口。其结果是从1997年到2012年，农村小学校、教学点、在校小学生累计减少将近36万所、超过12万个和将近5908万人。

另外，各地在师资等教育软件投入上的城乡失衡，导致乡村教育越发呈现颓势，农村家庭开始自发选择送学童进城读书，这又进一步加速了乡村家庭趋向城市的教育移民。一项数据显示，当城乡教育投入差异越大，学校数量减少得越快，因为城乡教育质量的差异使得更多农村学童选择到城镇学校择校借读，从而进一步影响农村生源数量。

乡校积弱，“教育城镇化”难逆，致使中国教育投入现在面临新的结构性困境。一位学者告诉笔者，其在华北某人口大省调研时得知，要消解全省的大班额，至少需要一千个亿，因为城镇要建学校，要雇教师，而乡村还有衰弱的小规模学校，老师也不能完全减少，两头都要钱。今后更多地方将面临这道鸿沟深邃的城乡教育失衡欠债。

一些地区现在采取让进城读书的学生返乡的方式来消解班额，这可能造成新的矛盾。乡村家长，尤其是外出打工者，已经比前一代人表现出更强的对孩子进行教育投资的意愿。城镇的公办学校上不了，他们也愿意承担更多学费把孩子送入民办学校。因为在他们眼里，留在农村上学，将更难改变下一代的命运。

值得注意的是，过度教育城镇化不仅使城市公共服务供给支绌，也可能使弱势群体承担了更多代价。学校被撤并，学生上学产生的额外负担需要由他们承担，“消解大班额”后愈发沉重的供学负担也将落在他们肩头。

(作者系自由撰稿人、关注公共政策话题）

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